تجربه مناسبی از نظام حزبی نداریم
گفت و گو با عضو هیات رئیسه مجلس در باره تغییر نظام اجرایی
محمدحسین فرهنگی، عضو هیات رئیسه مجلس شورای اسلامی، نظام پارلمانی را بر نظام نیمه پارلمانی– نیمه ریاستی ارجح می داند، اما معتقد است شکل موفق این نظام در سایر کشورها با نقش آفرینی احزاب محقق شده است و البته در ایران برای شکل گیری آن رویکرد جریانی و تشکیل فراکسیون در داخل مجلس می تواند جایگزین شود.
*مقام معظم رهبری در کرمانشاه در باره مدل حکومتی در نظام جمهوری اسلامی فرمایشاتی داشتند و فرمودند نظام می تواند با حفظ آرمان ها، ارزش ها و اصول ساختار حاکمیتی خود را نوسازی کند. شما به عنوان عضو هیات رئیسه مجلس بفرمایید چطور شد که در زمان حیات امام خمینی (ره) با تفویض اختیارات نخست وزیر به رئیس جمهور، این جایگاه از قوه مجریه حذف شد؟
– در آن مقطع احساس می شد قوه مجریه، قوه منسجم، یکپارچه و پاسخگویی نیست و دوگانگی هایی در اداره آن دیده می شد.
* این دو گانگی از کجا ناشی می شد؟
– در قانون اساسی قبل از بازنگری دو سمت رئیس جمهور و نخست وزیر برای قوه مجریه تعریف شده بود، این مدل معمولا در کشورهایی که با نظام حزبی اداره می شوند کاربرد دارد، چون در قالب این ساختار، دو عضو از یک حزب برای یک مجموعه انتخاب می شوند که هر دو دارای یک نوع نگرش هستند. اما در نظام جمهوری اسلامی ایران که ساختار حزبی در قانون اساسی پیش بینی نشده، طبیعاً چنین رویکردی نمی تواند الزاماً باعث پیشرفت کشور شود. رئیس جمهور توسط مردم انتخاب می شد و نخست وزیر با مشارکت رئیس جمهور و مجلس اداره امور اجرایی را بر عهده می گرفت و این مساله سبب بروز دو گانگی در اجرائیات کشور می شد. چنانکه اولین رئیس جمهور با اولین نخست وزیر اختلافاتی پیدا کرد و در دوره های بعدی نیز نظایر این اختلافات تکرار شد، یعنی رگه هایی از ناهماهنگی وجود داشت. این اختلاف از آنجا ناشی می شد که برگزیده مردم نمی توانست پاسخگوی اجرائیات کشور یا مطالبات مردم باشد و فردی که توسط خود او برای تصدی جایگاه نخست وزیری به مجلس پیشنهاد می شد باید همه مسئولیت های اجرایی را بر عهده می گرفت، به همین دلیل در جریان بازنگری قانون اساسی، خبرگان به این جمع بندی رسیدند که قوه مجریه نیازمند انسجام است. از این رو تمرکز در آن به وجود آمد که به نظر می رسد تدبیر صحیح و دقیقی بود، زیرا در شکل قبلی تناقضی محسوس میان رئیس قوه مجریه (رئیس جمهور) و اداره کننده قوه مجریه (نخست وزیر) وجود داشت، چون همانطور که گفته شد فردی را که مردم انتخاب کرده بودند عملا قوه مجریه را اداره نمی کرد و این احساس بین صاحب نظران وجود داشت که نباید در یک قوه این دو گانگی وجود داشته باشد. اما علت این که چرا این مدل در سایر کشورها جواب داده است، آن است که نظام سیاسی در آن کشورها برخاسته از پارلمانی است که یک حزب اکثریت کرسی های مجلس را در اختیار دارد، در نتیجه چنین دوگانگی هایی بر دستگاه اجرایی حاکم نیست یا اگر هم هست کم رنگ است.
* آقای فرهنگی! مقام معظم رهبری در صحبت هایشان اشاره کردند که اگر در آینده نیاز به تغییر ساختار حاکمیتی باشد می تواند نظام پارلمانی در کشور شکل بگیرد. ویژگی های این نوع نظام چیست؟
– باید روشن شود که نظام فعلی در کشور ایران نه نظام پارلمانی است نه نظام ریاستی. چون در نظام های پارلمانی، تعیین کننده دولت ترکیب اعضای پارلمان است و اختیار انحلال یا محدودیت آن را هم دارد. در نظام های ریاستی نیز عملاً قوه مجریه در شکل گیری قوه مقننه نقش ایفا می کند و تحت نفوذ آن قرار دارد زیره اختیاراتی در محدود کردن و حتی انحلال آن دارد. در کشور ما هیچ کدام از این دو مدل حاکم نیست. یعنی نه دولت برخاسته از مجلس است و نه قوه مجریه می تواند در امور پارلمان دخالت هایی مانند محدود کردن یا انحلال اعمال کند. البته چنین ساختارهائی در کنار محاسن، معایبی هم دارد. از جمله این که در مقاطعی که دولت و مجلس هماهنگ نیستند مشکلاتی برای کشور به وجود می آید و این مشکلات گاهی آثار منفی بر منافع کشور می گذارد به همین دلیل باید به سراغ ایده جدید و متعارف رفت، یعنی همان مدلی که در بعضی کشورها وجود دارد. در این حالت مجموعه داخل مجلس ترکیب قوه مجریه را تعیین می کند یعنی مردم یک رای می دهند، اما نتیجه رأی آنها در مجلس و دولت تواماً منعکس می شود. در مجموع اینها اشکال مختلف اداره کشورند که باید تامین منافع ملی را لحاظ کنند، به عبارت دیگر اصل بر تامین منافع ملی است. نکته ای که مقام معظم رهبری در باره نظام سازی فرمودند و در آثار برخی متفکران در حوزه علوم سیاسی و صاحبنظران قبل و بعد انقلاب اسلامی همچون شهید مطهری نیز دیده می شود این است که نظام سیاسی باید هر چند وقت یکبار با آسیب شناسی بخش های مختلف آن، به روز شود. چنین کاری در زمان امام خمینی (ره) یکبار اتفاق افتاد و تکرار آن در هر مقطع دیگری نیز محتمل است.
* از نظر قانونی چطور امکان تغییر ساختار قوه مجریه وجود دارد؟
– این مساله هنگام بازنگری در قانون اساسی پیش بینی شد، به این شکل که ترکیب معینی از طرف رهبری متشکل از شخصیت های حقیقی و حقوقی جمع می شوند تا با دسنور ایشان بحث بازنگری را انجام دهند. اما در آخر اصلاحات انجام شده باید به رای عموم گذاشته شوند تا مردم در یک رفراندوم نسبت به این تغییرات اظهار نظر کنند.
* در حال حاضر نظام جمهوری اسلامی حالت نیمه ریاستی – نیمه پارلمانی دارد؟
– دارای یک شکل اختصاصی است و مبنای روانشناختی _ اجتماعی آن بر می گردد به وضعیتی که مردم و انقلابیون در دوره های قبل از انقلاب تجربه کردند. بنابراین بعد از سقوط رژیم پهلوی و تشکیل نظام جمهوری اسلامی مقرر شد تا تمرکز قدرت در دستگاه ها وجود نداشته باشد تا راه باز گشت استبداد و دیکتاتوری بسته شود. به همین دلیل در تدوین قانون اساسی سعی شد که در هیچ شرایطی قدرت در یک نقطه متمرکز نشود و یکی از مصادیق آن جدایی پست نخست وزیری از ریاست جمهوری بود، اما محدود به آن نمی شد زیرا مصادیق دیگری همچون شورای رهبری و شورای عالی قضایی در راس قوه قضائیه نیز وجود داشت، همان طورکه گفته شد سعی بر آن بود تا در اکثر جایگاه های مدیریتی توزیع قدرت رعایت شود، اما مشخص شد که چنین شکلی از حاکمیت خالی از مشکل نیست. بنابراین برای تمرکز امور در اجرا، تصمیم سازی و تصمیم گیری شد تا تشتت در قدرت، اخلال در تسریع انجام امور و ائلاف منابع به حداقل برسد. البته بارها نیز در نظام جمهوری اسلامی مشاهده شد که تمایل به تمرکز قدرت به اشکال مختلف در ساختار سیاسی کشور بروز کرد، اما مکانیزم پیش بینی شده در قانون اساسی مانع از تثبیت آن شد. مثلاً بنی صدر می خواست همه قوا را در اختیار خود قرار دهد که ساختار مانع شد یا در دوره ای این اراده مطرح شد که ریاست جمهوری با تغییر قانون اساسی مادام العمر شود که بازهم ساختار مانع انجام آن شد، بنابر این حساسیتی که در ابتدای تدوین قانون اساسی وجود داشت، حساسیت قابل قبولی بود. البته نباید این مساله موجب شود، کشور از اصلاح ساختار سیاسی متناسب با منافع ملی باز بماند.
* مقام معظم رهبری از واژه نظام پارلمانی به عنوان یک مدل احتمالی برای آینده نام بردند، ویژگی های این نظام چیست؟
– در نظام پارلمانی مردم یک بار رای می دهند و با رای خود سیاست ها را چه در مجلس و چه در دولت برای یک دوره مشخص تعیین می کنند. در این مدل حاکمیتی، ضمن آن که توزیع قدرت شکل می گیرد تحت هیچ شرایط یا حداقل در اکثر موارد تضاد و تناقض بین دولت و مجلس به وجود نمی آید، در ثانی از پراکندگی در اتخاذ تدابیر مناسب برای اداره کشور نیز اجتناب می شود. در نظام پارلمانی فرد حاکم نیست و قوا کشور را اداره می کنند. در ساختار حاکمیت کنونی همیشه مجلس زمانی سر بر کار می آید که دولت سال هایی از دوره خودش را طی کرده، اما در مدت باقیمانده عمر آن مجلس جدید شکل می گیرد تا اینها به هم عادت کنند و با یکدیگر هماهنگ شوند، دوره دولت به سر می رسد و دولت جدید سر کار می آید. دولت جدید تا خودش را پیدا کند، مخصوصاً زمانی که رئیس دولت نیز عوض شود، بخشی از فرصت هایی که مجلس می تواند در دوران تجربه و پختگی خود برای کشور فراهم آورد از دست می رود. چنین قضایایی در دوره های اخیر به کرات تکرار شد. در حالیکه در مدل نظام پارلمانی مردم مجلس را انتخاب می کنند و دولت از درون مجلس متولد می شود که تقریباً این دو همزمان شکل می گیرد و جریانی که اکثریت مجلس را در اختیار دارد می تواند در انتخاب دولت وعده ها و برنامه های خود را به آزمون نقد مردم بگذارد، بنابر این یک مجموعه منسجم و یکپارچه به وجود می آید. از معایب نظام پارلمانی این است که دولت و مجلس تابع یکدیگرند و استقلال قوا که در قانون اساسی به آن تصریح شده و نظریه پردازانی مانند منتسکیو بر آن تاکید داشتند، عملاً مخدوش می شود و مجلس و دولت به جای استقلال از یکدیگر، یک مجموعه را تشکیل می دهند. این مساله یکی از معایب نظام پارلمانی است، اما در این مدل تمرکز به وجود نخواهند آمد، مگر آنکه با ابزارهایی مثل نیروهای مسلح شکل بگیرد که این نیرو هم در نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران زیر نظر رهبری عمل می کند و خطری از این جهت محسوب نمی شود.
* با توجه به صحبت های شما زمانی که اکثریت مجلس در نظام پارلمانی در اختیار یک اکثریت قرار نمی گیرد چاره ای جز تشکیل دولت ائتلافی نیست، الان سوال پیش می آید که دولت ائتلافی بهتر است یا یکپارچه؟
– اگر بخواهیم بگوییم دولت بر آمده از پارلمان مناسب است یا دولت جداگانه، من معتقدم دولت برآمده از پارلمان بهتر است. اما احتمالات شکل گیری دولت بحث دیگری است. می توان پیشنهادهای مختلفی را ارائه کرد یا باید به سمت نظام تشکل های سیاسی و احزاب رفت – که در جای خود می توان راجع به آن بحث و بررسی کرد چون در کشور ما تاکنون تجربه مناسبی از نظام حزبی در خاطره تاریخی مردم وجود ندارد – یا آنکه به صورت جریانی عمل شود که معمولاً در انتخابات مجلس به چنین شیوه ای عمل می شود. به این شرح که اکثریت مجلس تحت عنوان فراکسیون مشخص مجموعه ای را تشکیل می دهد. همه جای دنیا اصل بر تسلط اکثریت است. اما با این احتمال که بیش از دو جریان در مجلس صاحب کرسی شوند و تقریباً وزن آنها مشابه و نزدیک به هم باشند در این شرایط طبیعتاً ائتلاف دو یا چند جریان می تواند شکل دهنده دولت باشد. دولت ائتلافی محاسن و معایبی دارد. از معایب آن همان تشتّتی است که برای فرار از آن به نظام پارلمانی مراجعه شد و حسن آن این است که بالاخره سلایق مختلفی در اداره قوه مجریه دخالت می کنند و عادت های ناپسندی همچون تصاحب مشاغل، حذف گروهی به دست گروه دیگر کاهش پیدا می کند. مگر آنکه به یک ساختار در اداره کشور برسیم و بتوانیم آن را قانونمند کنیم تا جریانات سیاسی باعث تغییرات گسترده مدیران در سطوح مختلف کشور نشوند و اصل بر شایستگی ها و توانمندی ها باشد. در آن صورت تفاوت زیادی بین دولت ائتلافی یا دولت بر آمده از جریان معین نخواهند بود.
* شما به نقش احزاب هم اشاره کردید، این احزاب و گروه های سیاسی چه نقشی در نظام پارلمانی دارند، به عبارت دیگر نظام پارلمانی حتما باید بر آمده از احزاب باشد یا این که جریانات سیاسی به شکل طیفی هم می توانند در اداره نظام پارلمانی مؤثر باشند؟
– ساختار حقوقی اساسی که در قانون اساسی تجلی پیدا می کند چنین رویکردی را نپذیرفته است. مثلاً تصریح شده که هر نماینده مقابل همه ملت مسئول است یا آن که آمده است هر نماینده می تواند نظرات و دیدگاه های خود را بیان کند و هیچ مقامی نمی تواند آن را برای اعلام نظرات نمایندگی مورد تعقیب و پیگرد قرار دهد، بنابر این هیچ مقامی نمی تواند عضو پارلمان را برای اعلام نظرات نمایندگی مورد تعقیب و پیگرد قرار دهد، بنابر این در هیچ جای قانون اساسی اشاره ای به حضور و نقش آفرینی حزب در مجلس نشده است. البته موضوع احزاب، بحث مفصلی دارد. باید آسیب شناسی کرد که چرا احزاب در کشور ما مورد اعتماد عمومی نیستند. از دلایل اصلی آن عملکرد خود احزاب در طول تاریخ کشور است که در دوره های قاجار، اوایل مشروطیت، دوره ملی شدن نفت و بعد از پیروزی انقلاب اسلامی هیچ گاه شاهد حرکت های فداکارانه از سوی احزاب نبودیم و نگرش مردم به احزاب، مجموعه هایی است که عمدتاً به دنبال تصاحب مناصب و جایگاه های اداری و قدرت هستند. طبعاً چنین رویکردی را عموم مردم نمی پسندند. آنها انتظار دارند اگر احزابی وجود دارند برنامه های روشنی داشته باشند و بیش از آنکه به فکر غارت مناصب و مشاغل باشند فکر اداره بهتر کشور را در سر بپرورانند و حتی از حقوق خود بگذرند تا حقوق عموم تأمین شود. این رویکرد در عملکرد اکثر قریب به اتفاق احزاب کشور جایگاه قابل توجهی نداشته است، بنابر این من بعید می دانم اعتماد مردم به احزاب به آسانی جلب شود.
* روشن تر بفرمایید که نقش آفرینی احزاب لازمه شکل گیری نظام پارلمانی است یا خیر؟
– البته روشن ترین شکل نظام پارلمانی نظام حزبی است، اما می توان مدل های غیر حزبی را هم تصور کرد، مانند همان که در مجالس قانونگذاری از ابتدای انقلاب تا به امروز وجود داشته است، یعنی فراکسیون های درون مجلس نقش آفرین باشند، در این صورت حتی افرادی که به شکل منفرد و مستقل در حوزه های مختلف انتخابیه از سوی مردم انتخاب می شوند بعد از حضور در مجلس به طور جدی به یکی از فراکسیون های موجود می پیوندند و با آنها همکاری می کنند. بنابر این فراکسیون می تواند جایگزین حزب شود، ضمن آن که الزاماً نیاز نیست اشخاص حقیقی عضو احزاب و سازمان ها شوند. شاید اکثریت قریب به اتفاق اعضای فراکسیون های موجود مجلس، کسانی باشند که عضو هیچ حزبی در کشور نیستند، اما به طور جدی با فراکسیون همکاری می کنند. حتی زیر مجموعه های داخل فراکسیون ها نیز مرزهای روشنی با یکدیگر دارند و در اصول و موازین با هم هستند، اما یک تکثر را نیز درون خود می پذیرند. چنانچه در فراکسیون اصولگرایان در دو دوره هفتم و هشتم نمونه های روشنی از این نوع رویکرد مشهود است.
بنابراین نظام فراکسیونی می تواند جایگزینی برای نظام حزبی باشد، ولی شکل روشن تر نظام های پارلمانی و مصادیق عملی آن که بطور گسترده در کشورهای مختلف دنیاست عمدتاً از نظام های حزبی تبعیت می کنند.